31. lokakuuta 1997
Teksti:

Virkamieskoneisto työskentelee yötä päivää ministerien päätösten taustalla

”Niin, virkamiehen valtahan päättyy siihen, mihin ministeri vetää rajan”, ylijohtaja Martti Hetemäki Valtiovarainministeriön kansantalousosastolta sanoo pitkän harkinnan jälkeen. Sävyisässä ilmiasussaan hän harkitsee sanojaan tarkkaan, sillä puheena on niin kutsuttu Sailaksen paperi, jonka ensiversion hänen työtoverinsa valtiosihteeri Raimo Sailas kokosi muutama viisi vuotta sitten Iiro Viinasen ollessa vielä valtiovarainministerinä.
    Nyt Hetemäkeä ei kuitenkaan pohdituta mietinnön sisältö eli ne parjatut ja kiitetyt valtiontalouden leikkaukset, joista sekä Sailas että Viinanen saivat maineensa. Hän miettii mitä vastaisi väitteeseen, että Sailaksen paperin myötä virkamiehet ottivat talouspolitiikassa aloitevallan ministereiltä.
    Hetemäki ei tartu syöttiin. Hänen mukaansa aloite leikkauksiin ei tullut virkamiehiltä, jos kohta se ei tullut poliitikoiltakaan. Hänen mukaansa tarve leikkauksiin tuli markkinoilta. Virkamiehet tekivät vain sen mikä oli pakko tehdä eli arvioivat kuinka paljon oli leikattava, ettei Suomen talous luhistuisi. ”Me olimme siinä tilanteessa, että emme voineet enää kokeilla kepillä jäätä”, Hetemäki selventää.
    Mutta väitteeseen virkamiesten kasvaneesta vallasta Hetemäki tarttuu. Se ei kuitenkaan liity suoraan Sailaksen paperiin, lamaan tai poliitikoiden kykenemättömyyteen tehdä vaikeita päätöksiä. Hetemäen mielestä niin taloutta hoitavien ministerien kuin virkamiesten tehtävät ovat viime vuosien aikana laajentuneet käänteentekevällä tavalla. ”Jo pelkän ajankäytön takia ministerien on yhä vaikeampi seurata yksittäisen päätöksen valmistelua”, hän selittää.
    Sailaksen paperin myötä alettiinkin puhua virkamiesten asiantuntijavallasta. ”Helposti syntyy mielikuva, että tietämättömät poliitikot jakavat vastuuttomasti rahaa, kunnes virkakoneisto tulee paikalle ja korjaa virheet”, hän naurahtaa mutta pitää mielikuvaa virheellisenä. Hänen mielestään talouteen erikoistuneet poliitikot tuntevat talouden aivan yhtä hyvin kuin hänkin.
    Hetemäen on kuitenkin vaikea kieltää, etteikö hänen kaltaisistaan korkeista virkamiehistä olisi tullut auktoriteetteja, joiden näkemysten pohjalta ministerit tekevät päätöksensä. Vaikka vanha työnjako, että virkamies valmistelee ja poliitikko ottaa vastuun, on hänen mielestään edelleen voimassa, puheessa hänen käyttämänsä kielikuvat alkavat vääjämättä lähetä toisiaan. Toisaalta ministeri määrittää puitteet, toisaalta virkamies haarukoi mikä on mahdollista.

Piilossa kiven alla

”Sellainen aika, että ministerit ja poliitikot ehtisivät seurata jokaista pikkuasiaa, on kyllä mennyttä”, lohkaisee neuvotteleva virkamies Jukka Liedes Opetusministeriön kulttuuriyksiköstä. Hänkin myöntää, että ministerit eivät yksinkertaisesti ehdi enää kaikkialle. Yhä useammin ministeri vain suullisesti siunaa virkamiehensä toimet – tämän antaman selvityksen pohjalta. ”Toisaalta”, Liedes tähdentää kelpo virkamiehen lailla, ”vastuunjako on edelleen sama, ja hyvät ministerit osaavat olla selektiivisiä.”
    Liedeksen mukaan poliittisesta päätöksenteosta ja lakien valmistelusta on yhä useammin tullut kansainvälistä ”joukkuepeliä aikadimensiossa”. Virkamiehet valmistelevat vuosikausia EU-direktiivejä tai kansainvälisiä sopimuksia ministerien valtuuttamina. Neuvotteluprosessi jatkuu, vaikka hallitukset vaihtuisivat. Kansainväliset kontaktit sen sijaan pysyvät virkamiehellä, ja näin hänestä tulee neuvottelujen avainhenkilö.
    Liedekseen mukaan lainsäädännön pitkittyminen ei yksinomaan ole kielteistä. ”Eikö pitkä valmistelu tarkoita, että yhä useammalla on mahdollisuus vaikuttaa lopulliseen tulokseen ja asioihin käytetty yhteenlaskettu äly kasvaa?” hän kysyy ja vertaa erityisesti EU:n päätösprosesseja varpusparveen. Ulkoapäin nähtynä on mahdoton nähdä mikä teko vaikuttaa lopulliseen lentosuuntaan. Jostain kumman syystä parvi pysyy yhdessä.
    Liedeksen mukaan virkamiehen valta piiloutuu tiettyyn näkymättömyyteen. Kansalainen näkee useimmiten vain lopputuloksen – niin hyvässä kuin pahassa – eikä aina edes sitä. Liedes kertoo seitsemän vuotta kestäneestä 150 maata koskeneesta kaupan alan neuvottelukierroksesta, jossa hän oli mukana. ”Yhden ainoan sanamuodon ansiosta Suomi ja Eurooppa säästi oletettavasti miljardeja markkoja”, Liedes kertoo. ”Mutten vieläkään voi kertoa, mistä artiklasta on kyse, koska silloin menettäisin uskottavuuteni.”

Takaisin ryssiin

Mutta onko virkamiesten kasvava näkymätön valta lopulta mikään uusi asia Suomessa? Professori Markku Temmes valtio-opin laitokselta on sekä toiminut itse virkamiehenä että tutkinut suomalaista virkakoneistoa. Hän arvelee, että suomalainen virkamiehistö on oikeastaan saamassa takaisin sitä asemaa, joka sillä ennen oli. Hän palauttaa mieliin autonomian ajan, jolloin Suomi oli osa Venäjää.
    Virallisesti tänä liki 110 vuoden ajanjaksona Suomea hallitsi tsaari. Mutta Temmeksen mukaan käytännössä jöötä piti suomalainen virkakoneisto. Lakipykäliin vedoten virkamiehet torpedoivat venäläisten hankkeita, joilla suuriruhtinaskunta koetettiin kytkeä tiukemmin imperiumin osaksi. ”Se että venäläistämistoimet Suomessa epäonnistuivat niin pahoin, oli pitkälti kotimaisen virkakoneistomme ansiota”, Temmes kertoo.
    Tätä kautta suomalaiseen virkamiesperinteeseen kuuluu tietyllä tapaa kansan ja poliitikoiden yläpuolella toimiminen, millä tavalla virkamiehiä Temmeksen mukaan edelleenkin kohdellaan. ”Loppujen lopuksi emmehän me suomalaiset vieläkään suhtaudu kovin kriittisesti virkamiehistöömme ja sen toimintaan.”
    Nykytilanteeseen vaikuttaa toinenkin kehityskaari. Temmeksen mukaan virkamiehet ovat sitten 1960-luvun puolenvälin olleet avainasemassa suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan rakentamisessa. Kun hyvinvointiprojekti saatettiin 80-luvun lopulla päätökseen, virkamiesten vanha raison d’étre hävisi.
    Temmeksen mukaan virkamiesten uusi tehtäväkenttä on löytynyt Euroopan Unionista. Virkamiehiä haastatellessaan hän kertoo huomanneensa, että virkamieskuntaan on syntymässä uusi euroeliitti. ”He ovat aktiivisia, nuoria ja kielitaitoisia”, hän kuvailee ja kertoo, että EU:hun liittymisen myötä näille Brysselin ja Helsingin väliä reissaaville virkamiehille on tullut merkittävästi lisää valtaa, sillä jo 60 prosenttia Suomen lainsäädännöstä on kytköksissä EU:hun.
    Temmesin puheessa korostuu yksittäisen huippuvirkamiehen valta, ei koko virkakoneisto yleensä. EU:n myötä monet suomalaisvirkamiehet ovat saanet uusia asiantuntijatehtäviä, jotka voivat olla päällekkäisiä. Pahimmillaan yksittäinen virkamies valmistelee samaa päätöstä, josta hän antaa asiantuntijalausuntoja poliittisen vastuun kantaville suomalaisille päättäjille. Esimerkiksi näin:
    Komissio valmistelee kahvikuppidirektiiviä, joka koskee Suomen kahvinjuojia, ja kutsuu täältä virkamies Virtasen, maamme kahvikuppiasiantuntijan auttamaan ehdotuksen valmistelussa. Kun ehdotus on valmis, sama virkamies Virtanen lähtee Euroopan neuvoston kokoamaan komiteaan neuvottelemaan ehdotukselle Suomeen sopivaa muotoilua. Ja kotimaassaan sama virkamies Virtanen neuvoo sekä omaa kahvikuppiasioista vastuussa olevaa ministeriään että Eduskunnan Suurta valiokuntaa, miten ehdotukseen kaksikorvaisista kahvikupeista tulisi suhtautua.

Virkamies katsoo peiliin

Myös valtiosihteeri Alec Aalto Valtioneuvoston EU-yksiköstä myöntää, että yksittäisten virkamiesten merkitys on korostunut monien valmistelu- ja neuvotteluprosessien siirryttyä Brysseliin. Ministereiden ja muiden poliittisten päätöksentekijöiden on yhä enenevässä määrin vain luotettava virkamiesten näkemyksiin ottaessaan poliittisen vastuun päätöksistä. Asiantuntijavallankäyttäjäksi itsensä luokittelevan Aallon mielestä tämä ei kuitenkaan tarkoita, että poliittista valtaa olisi siirtynyt kansan valitsemilta poliitikoilta virkamiehille.
    Hän yhtyy Temmeksen ajatukseen uudesta euroeliitistä mutta painottaa, että jos virkamiesten tehtäväkenttä on muuttunut, niin yhtä lailla ovat muuttuneet työskentelytavat. ”Pitkällisten neuvotteluprosessien seuraamista ei voida arvioida perinteisten valtakriteerien mukaan”, Aalto korostaa.
    Sitä Aalto sen sijaan pelkää, että eurovirkamiehet saattavat vieraantua kotimaansa todellisuudesta. Tavallista kansalaista kouriintuntuvasti koskettava lakipykälä alkaa elää omaa elämäänsä Brysselin neuvotteluhuoneissa. ”Tämä on kautta aikain ollut diplomaattien ongelma”, lähettilästaustan omaava Aalto kertoo ja tunnustaa avoimesti: ”Kun minä vaikkapa puhun EU:n aluepolitiikasta, minulla ole mitään käsitystä siitä, miten se tulee vaikuttamaan jonkin pohjoissuomalainen lypsytilan arkeen.”
    Yllätyksellisesti Aalto näkee kehityksessä myös myönteisiä piirteitä. Hänen mukaansa mielikuva todellisuudesta vieraantuneista eliittivirkamiehistä on herättänyt poliitikot seuraamaan EU-asioita yhä kriittisemmin. ”Eduskunnan Suuri valiokuntahan on nykyään aktivoitunut aivan eri tavalla kuin ennen”, Aalto kertoo.
    Kysyttäessä millä keinoin virkamiehiä voisi paremmin valvoa Aalto pitää hyvänä ruotsalaismallia. Ruotsissa jokaisella ministerillä on apunaan poliittinen valtiosihteeri, joka sekä valvoo virkamiehiä että edustaa ministeriä. ”EU:ssa on yhä enemmän tilaisuuksia, joihin tarvitaan poliittinen henkilö, ei virkamies”, Aalto perustelee painokkaasti näkemystään – ja näyttää hetken ajan olevan huolissaan virkamiesvallan kasvusta.

Otto Mattsson
Kuva: Tuomaa Harjumaaskola